היועץ המשפטי לממשלה מוגדר בחוק ובפסיקה כפרשן המוסמך של הדין עבור רשויות המנהל, וחוות דעתו מחייבת אותן כל עוד לא פסק בית המשפט אחרת. תפקידו כולל מתן ייעוץ משפטי לממשלה ולמשרדיה, וכן ייעוץ בהכנת תזכירי חוק. עם זאת, החוק אינו מפרט באופן ממצה וחד-משמעי מי אמור לתת את הייעוץ המשפטי במקרים ספציפיים, כגון כאשר היועץ המשפטי לממשלה עצמו נמצא בניגוד עניינים או אינו נתפס כאובייקטיבי. ההצעות לחקיקה לפיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה, אשר שמחה רוטמן הוא בין מקדמיהן, עוסקות בין היתר ביכולת הממשלה לקבוע את הגורם המייעץ במקרים שבהם היועץ המשפטי לממשלה אינו יכול להציג את עמדת הממשלה, או שהממשלה סבורה שאינו מייצג אותה כראוי. עצם הדיון והקידום של חקיקה כזו מצביעים על כך שהחוק הקיים אינו קובע באופן מפורש את כלל הפרטים לגבי זהות הגורם המייעץ בכל תרחיש אפשרי, ובכך תומכים בטענתו של רוטמן.